Lutter contre les chefs de guerre

Comment les États-Unis et d'autres puissances peuvent-ils éviter de nuire davantage à long terme ou de compromettre leurs valeurs lorsqu'ils doivent travailler avec des seigneurs de la guerre dangereux? Daniel Byman et Israa Saber explorent, dans un article initialement publié sur Lawfare
Alors que l'engagement militaire américain en Afghanistan tire à sa fin, il est essentiel d'examiner ce qui constituait une partie importante de la stratégie américaine pendant la guerre - l'utilisation de seigneurs de la guerre pour combattre des groupes terroristes - pour comprendre comment tirer le meilleur parti de ces relations dans les guerres futures. L'utilisation de seigneurs de la guerre n'était pas propre à l'Afghanistan: des politiques similaires ont été utilisées en Libye, en Somalie et dans d'autres pays.
L'érudit Kimberly Marten définit les chefs de guerre comme ayant quatre caractéristiques: ce sont des hommes armés qui contrôlent des parties relativement petites du territoire après la désintégration de l'autorité centrale, ils ne sont pas idéologiques, ils gouvernent par charisme et favoritisme, et leur règle personnaliste fragmente la politique et l'économie au sens large. Ces personnes détiennent souvent plus de soutien dans leurs communautés locales que le gouvernement central. Dans certains cas, ces personnes dirigent essentiellement des gouvernements traditionnels à une échelle plus locale et bénéficient d'un soutien financier étranger, mais n'ont pas une pleine reconnaissance diplomatique.
Dans les États dont le gouvernement central est faible ou effondré, il est souvent nécessaire de travailler avec les chefs de guerre. Pendant la guerre civile en Somalie, l'absence d'un gouvernement central opérationnel signifiait que les groupes internationaux et les États étrangers devaient s'engager avec des seigneurs de la guerre qui entraveraient autrement les efforts pour apporter de la nourriture et des médicaments. Dans d'autres cas, les chefs de guerre fournissent la loi et l'ordre ou des services sociaux que l'État est trop faible ou trop corrompu pour offrir. Par exemple, les seigneurs de la guerre au Tadjikistan dans les années 1990 ont bénéficié d'un soutien populaire car ils ont aidé à protéger les habitants des criminels. Parce que les chefs de guerre ont souvent un soutien local et peuvent agir comme des spoilers efficaces (individus ou groupes qui utilisent la violence pour saper les tentatives de paix), il est parfois nécessaire de les faire entrer dans le gouvernement dans l'espoir que cela aide le gouvernement central à consolider le pouvoir.

L'accord de paix de Lomé entre le gouvernement de la Sierra Leone et le Front révolutionnaire uni (RUF), un groupe rebelle brutal qui a renversé le gouvernement sierra-léonais et incité à une guerre civile de 11 ans, a fait exactement cela. Il a permis et aidé le RUF dans la transition vers un parti politique; permis aux membres du RUF d'exercer des fonctions publiques; réserver certains postes supérieurs et ministériels aux membres du RUF; et accordé à Foday Sankoh, fondateur et leader du RUF, le titre de vice-président.
Les puissances étrangères, en particulier les États-Unis, ont trouvé des raisons de travailler avec les chefs de guerre lorsqu'ils combattent des groupes terroristes et insurgés. Par exemple, les États-Unis se sont appuyés sur, et ont même créé, des chefs de guerre dans leur lutte contre al-Qaida et les talibans en Afghanistan. Ces individus connaissent le terrain et la population locale et sont plus facilement en mesure d'identifier les combattants étrangers, les infiltrés des États voisins et d'autres ennemis. La volonté ouverte de l'Occident de travailler avec des acteurs peu recommandables au nom de la lutte contre le terrorisme a enseigné aux chefs de guerre, comme Khalifa Haftar de Libye, à se présenter comme importants dans la lutte contre le terrorisme afin d'obtenir un soutien étranger.
Bien que travailler avec des seigneurs de la guerre ait ses utilités, les soutenir sape souvent le gouvernement de l'État. Ces individus entravent les efforts de construction de l'État, soit parce que leurs électeurs préfèrent les seigneurs de la guerre à un État fort, soit parce que les seigneurs de la guerre eux-mêmes résistent à un gouvernement central fort comme une menace pour leur pouvoir. Étant donné que le pouvoir est un jeu à somme nulle, lorsque des puissances étrangères travaillent avec des seigneurs de la guerre et leur offrent la légitimité qui en découle, le gouvernement central perd son prestige et son pouvoir relatif, sapant davantage les efforts de centralisation du pouvoir. En 2006, il a été révélé que les États-Unis finançaient des chefs de guerre somaliens à des fins de lutte contre le terrorisme, ce qui entravait la capacité du gouvernement central, déjà en difficulté, à gouverner.
En plus d'affaiblir le gouvernement, l'implication des chefs de guerre dans des activités néfastes telles que le trafic de drogue et la perpétration régulière de violations flagrantes des droits de l'homme sert également à dévaster les communautés locales. Comme de nombreux autres chefs de guerre afghans, Gulbuddin Hekmatyar a trafiqué de l'opium, investissant même dans des laboratoires pour le traiter, afin de financer son parti politique et sa milice. Il est également accusé de crimes de guerre pour son bombardement aveugle de Kaboul pendant la guerre civile afghane dans les années 1990 et pour des abus tels que des disparitions forcées et la torture de prisonniers. Dans le même temps, les communautés locales bénéficient parfois des activités illicites des chefs de guerre parce que les bénéfices sont utilisés pour financer les services locaux ou fournir des emplois aux membres de la communauté.

Non seulement travailler avec des seigneurs de la guerre est nuisible au niveau local, mais le soutien aux seigneurs de la guerre se retourne souvent contre ou échoue à atteindre l'objectif déclaré de politique étrangère. Les chefs de guerre en Afghanistan ont parfois affirmé que leurs rivaux étaient des talibans pour amener les États-Unis à les tuer ou à les détenir. Parfois, les chefs de guerre ont en fait frustré les efforts de lutte contre le terrorisme en Afghanistan Plutôt que de servir de source locale d'ordre public, ils ont parfois été si brutaux que les communautés locales se sont tournées vers les talibans pour obtenir justice et protection. De plus, la capacité militaire de nombreux chefs de guerre est souvent limitée et ils peuvent facilement être dépassés par des groupes plus puissants comme les Taliban et l'État islamique.
Travailler avec des chefs de guerre peut également violer le droit international, du moins selon certaines interprétations. L'article 8 du projet d'articles de la Commission du droit international sur la responsabilité des États, avec des éclaircissements ultérieurs de la Cour internationale de Justice, conclut que les actions d'un acteur non étatique peuvent être attribuées à un État si cet acteur non étatique agit sur les instructions ou en vertu de la direction ou le contrôle de cet État et l'État contrôle chaque opération au cours de laquelle des violations se sont produites. Les États sont également responsables de l'article 1 commun aux Conventions de Genève, qui peut être et a été interprété comme obligeant les États à ne pas soutenir les parties à un conflit qui agissent en violation des Conventions de Genève ou si des violations sont probables ou prévisibles. Contrairement à l'article 8, l'article 1 commun n'exige pas que les États aient un contrôle effectif sur leur mandataire ou l'intention de soutenir un acte violent. Les États peuvent également être tenus responsables d'avoir aidé et encouragé des crimes de guerre, quelle que soit leur intention, et sont encouragés à protéger les populations contre les crimes d'atrocité au titre de la responsabilité de protéger, un engagement politique mondial qui vise à protéger les civils contre le génocide, les crimes de guerre, les crimes contre l'humanité et nettoyage ethnique - ou les soi-disant crimes d'atrocité.
Alors, comment les États progressent-ils dans ces relations malgré les coûts des droits humains, l'affaiblissement des gouvernements nationaux et les autres effets négatifs de second ordre qu'ils provoquent? Les États-Unis dépendent principalement de leur communauté du renseignement et de leurs forces armées pour mener des engagements avec des chefs de guerre, mais une approche pangouvernementale serait ici beaucoup plus efficace. Le Département d'État, le Département du Trésor et le Département de la justice, entre autres, doivent jouer des rôles plus importants et plus impliqués pour garantir qu'aucune préoccupation n'est laissée sans réponse dans ces interactions et que les problèmes qui se posent sont résolus de manière à satisfaire la politique américaine dans son ensemble, et non juste les exigences d'un département spécifique.
Les États étrangers ont du mal à s'éloigner de leurs partenaires seigneurs de la guerre, et plus ils s'engagent avec eux, plus il devient difficile de se désengager car, en raison de leur collaboration avec les chefs de guerre, ils affaiblissent leurs alliés alternatifs. Tracer des lignes avant l'engagement pour contraindre les bons comportements peut aider à atténuer le comportement abusif des seigneurs de la guerre. Les mesures d'atténuation pourraient comprendre des actions telles que la vérification des partenaires potentiels avant l'engagement, la formation des partenaires sur le terrain visant à prévenir les violations du droit international humanitaire et à minimiser les pertes civiles, et à convenir à l'avance de mécanismes d'enquête en cas de violation.
Peut-être le plus important, les États-Unis et les autres puissances doivent reconnaître les risques de travailler avec les chefs de guerre avant le début de l'engagement. De tels partenariats offrent de nombreux avantages, mais ils sont généralement de courte durée, tandis que les conséquences sur le pouvoir et la légitimité de l'État perdureront beaucoup plus longtemps.